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纪检监察职能如何与现代企业制度相结合

http://www.jrj.com    2007年12月17日 10:50     《董事会》
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  ——中国网通完善公司治理的实践

  国有上市公司纪检监督如何与公司治理机制有机协调起来,是一个极具现实意义的问题,网通的实践给我们提供了一个良好的借鉴

  文/崔涛

  国有企业的纪检委和监察局,对于权力运行的监督,对于国有资产的监护,对于腐败行为的惩治,对于改革发展的保驾发挥着不可替代的作用。国有企业纪检监察的核心也是对企业中权力行使的监督,那么纪检监察工作就必然地会与以权力制衡为核心的公司治理发生某些联系。因此,研究纪检监察职能与公司治理之间的关系就成为一件很有必要且意义重大的事情。

  纪检监察职能如何与董事会监督职能相结合

  面对建立现代企业制度的国有企业,如果不把纪检监察的职能与公司治理相结合,那么纪检监察职能就难以进入到现代企业制度的主体框架,就缺少了一个发挥作用的有利平台。胡锦涛同志在中纪委第七次全会的讲话中指出,“必须进一步抓好反腐倡廉工作体制机制创新”。创新意味着生机,把纪检监察体制与公司治理体制结合起来是一种新的思考,对国有企业的改革是有现实意义的,也是有实践价值的。

  观察一下新旧两种体制,传统体制下的“老三会”和新体制下的“新三会”中都没有包括“纪检(委员)会”。公司治理具有路径依赖性,它的发展也必然要与所处的环境发生联系并受到影响,构成现代企业制度主体框架的“新三会”在实践和发展中,与“老三会”分别找到了各自的结合点。那么“纪检会”如何定位呢?是否可以把“纪检会”作为党委会的一个组织与董事会联系起来呢?答案是并不合适,因为党委会与董事会的关系已经被定位为“参与重大事项的决策”,并不符合纪检监察的定位。再进一步思考可以看出,纪检监察机构的监督工作目标与监事会的监督工作目标在某些方面是相似的,监督的重点人员范围也是相近的。显然,我们很容易想到的是纪检监察职能可以与监事会找到结合点,因为监事会的主要职责也是监督。

  到此为止我们的问题似乎已经得到了解决,其实不然,还有深层次的问题需要我们去思考。在公司治理理论中,监督是多层面和多角度的,其中最直接和最有效的方式是一元体制的董事会监督和二元体制的监事会的监督。但是,在采用二元制公司治理的我国,监事会的监督并不是十分有效的,常常不能发挥应有的作用。这是因为:

  第一,由西方发展起来的公司治理理论和实践对于监督机制的设计完全依赖于董事和监事的独立性,这在中国国有企业“一股独大”、内部董事和监事占多数、内部人控制现象十分严重的现实下,董事和监事的独立性会受到削弱,其监督效果被大打折扣。

  第二,从《公司法》的规定来说,监事会的职责主要是检查公司财务;对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督,对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议;当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时,要求董事、高级管理人员予以纠正。可以看出监事会的工作范围并不能解决纪检监察反腐倡廉的主要工作。从公司治理的实践来看,鲜有公司考虑在公司治理的层面建立反腐倡廉的体系,有组织地借助纪检监察的力量在公司治理层面进行权力的监督,而多是依靠董事和监事个体发挥监督作用。对于境外上市公司来说,法律虽然要求设立审计委员会,且要求独立董事占一定的数量,但是法律赋予他们的责任主要是审核公司的财务情况,更无反腐倡廉的任务。

  第三,目前国有企业的纪检监察机构在公司只是处于公司管理层面,层级较低,存在对管理层同级监督的弊病,即使是进入监事会的层面,也因为没有进入公司决策的层面,事前、事中的监督变得比较困难,而将纪检监察的部分职能置于董事会可以提升监督的权威性和时效性。因此,把纪检监察职能与监事会职能结合起来,其监督能力还是不够的。

  董事会根据工作职能的不同,一般都设有专门的委员会处理不同的事务,为了在董事会层面发挥监督的作用,可以考虑设一个监督委员会,由代表国有资产的大股东委派负责纪检监察的董事进入。这样可以将纪检监察的工作延伸到董事会层面,通过设立监督委员会把纪检监察的监督职能与董事会的监督职能结合起来。对于在境外以红筹方式上市的公司来讲,采用的是一元治理体制,不设监事会,除大股东委派负责纪检监察的董事进入外,监督委员会由占多数的独立董事组成,这样也满足了上市法律的要求,保持了监督的独立性。当然纪检监察的职能与董事会的监督职能毕竟有所不同,在它们的工作范围中找到结合点并把它们的工作有机地协调起来是非常重要和需要探索的。所以,在中国的国有企业的公司治理中引入专门的监督机构是可行的。

  把纪检监察职能与董事会的监督职能结合起来关键在于找到它们的结合点。纪检监察涉及的工作范围比较广,归结起来主要有三个方面,即反腐倡廉、查办案件和效能监察,对企业来说重点在于反腐倡廉,反腐倡廉的关键在于对权力行使的监督和约束;纪检监察涉及的人员范围也比较广,可以说覆盖到所有企业员工,但是重点人员是党员领导干部。而董事会和监事会的监督工作范围主要是对权力的监督和制衡,对公司财产的保护,对财务检查;董事会和监事会的监督对象主要是掌握决策权的董事和高级管理人员。

  可以看出,在两个监督主体之间是能够找到结合点的。当然,把纪检监察职能与董事会的监督职能结合起来并不意味着放弃纪检监察工作的独立性,纪检监察工作仍然要按照现行规定的在党的领导下开展工作。

  中国网通的实践

  中国网通集团公司于2004年11月通过以其主要资产和人员成立的中国网通集团(香港)有限公司,以红筹股方式在香港、美国上市。在上市伊始,中国网通集团公司党组就敏锐地意识到新形势下公司治理所遇到的问题。

  面对资本市场的新形势,中国网通公司党组在不断深化企业改革,提高企业运作效率和效益方面。采取了一系列措施,探索新形势下纪检监督与公司治理相结合的道路。

  设立监督委员会是中国网通完善公司治理的创新之举,其目的是为了实现党的纪检监察职能和董事会监督职能的有效结合。一方面,境外法律和最佳实践没有要求设立明确的机构和职责对上市公司中高级管理人员实施监督,只是规定由独立非执行董事来起到相应的监督作用;另一方面,党的纪检监察职能的实现具有严密的组织安排和制度保障,在境外上市公司的中高级管理人员也都是党的纪检监察职能覆盖的对象,在上市公司中实现党的纪检监察职能和董事会监督职能的结合,将对提高董事会的监督力度发挥重要作用。因此,中国网通设计了如下方案:

  集团公司党组纪检组负责人作为派出董事进入董事会;成立上市公司监督委员会,将党的行政监察职能纳入监督委员会职权,重点通过对董事、公司中高层管理人员在道德规范、商业贿赂、腐败行为、岗位效能、内幕交易及员工行为准则等方面的制度建立和行为监督,履行上市公司监督职能。

  这一机制不仅使得党组纪检监察职能在董事会层面得到部分体现,也对上市公司监督力度的增强起到了积极作用。

  作者崔涛为中国网通集团(香港)有限公司总经理

关键词

纪检 监察 职能 监督 公司 
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